Contexto Político
El Pacto Verde Europeo (PVE), el nuevo Plan de Acción para la Economía Circular (CEAP) y la Estrategia de la UE sobre el Plástico anuncian medidas para luchar contra la contaminación causada por los microplásticos (pequeñas piezas de plástico de menos de 5 mm) que se añaden deliberadamente a los productos (por ejemplo, cosméticos, detergentes, pinturas) y los que se liberan de forma no deliberada en el medio ambiente (por ejemplo, neumáticos y fibras textiles artificiales).
El Plan de acción «contaminación cero» para el aire, el agua y el suelo establece que, de aquí a 2030, la UE debe reducir los residuos plásticos en el mar en un 50 % y los microplásticos en un 30 %. La Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 señala la contaminación como uno de los cinco principales factores directos de la pérdida de biodiversidad. Para el Grupo de Consejeros Científicos Principales de la Comisión Europea, aunque las pruebas disponibles en la actualidad sugieren que la contaminación causada por los microplásticos no plantea actualmente un riesgo generalizado para los seres humanos o el medio ambiente, existen serios motivos de preocupación y de adopción de medidas cautelares. El problema no es baladí: por ejemplo, cada año se liberan al medio marino entre 200 000 y 500 000 toneladas de fibras sintéticas procedentes de textiles en todo el mundo
1 . Además de colmar las lagunas de conocimiento relacionadas con el riesgo y la presencia de microplásticos en el medio ambiente, el agua potable y los alimentos, las medidas anunciadas tienen por objeto: – restringir los microplásticos añadidos de forma deliberada y abordar el problema de los gránulos de plástico teniendo en cuenta el dictamen de la ECHA2 ; – desarrollar medidas de etiquetado, normalización, certificación y regulación de la liberación de forma no deliberada de microplásticos, incluidas medidas para aumentar la captura de estos materiales en todas las etapas relevantes del ciclo de vida de los productos; – seguir desarrollando y armonizando los métodos para medir los microplásticos liberados involuntariamente, especialmente en el caso de los neumáticos y los textiles, y proporcionar datos armonizados sobre las concentraciones de microplásticos en el agua de mar. Esta iniciativa se ocupa de los microplásticos liberados de forma no deliberada.
Se desarrollará en coordinación con otras iniciativas nuevas y en curso, en particular: 1) la revisión de las Directivas sobre las emisiones industriales, el tratamiento de las aguas residuales urbanas y la Directiva marco sobre la estrategia marina, y la revisión de las listas de contaminantes que afectan a las aguas superficiales y subterráneas;
2) la evaluación de la 1 Sherrington, 2016; Ellen MacArthur Foundation, 2017. 2 Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas Ref. Ares(2021)7346796 – 29/11/2021 2 Directiva sobre lodos de depuradora en lo que atañe a los microplásticos presentes en los lodos y su posterior uso en los campos agrícolas; 3) el desarrollo de la Estrategia de la UE para el diseño y la fabricación de productos textiles sostenibles; 4) el desarrollo de la Iniciativa sobre Productos Sostenibles. Los microplásticos añadidos deliberadamente se abordan en una iniciativa separada (Reglamento de la Comisión por el que se modifica el Reglamento REACH, sobre la base de un dictamen de la ECHA) que propone restricciones a los microplásticos añadidos deliberadamente. Los microplásticos resultantes de la fragmentación de los macroplásticos ya se abordan en determinadas políticas y en legislación3 vigente de la UE y quedan fuera del ámbito de aplicación de esta iniciativa. Problema que la iniciativa se propone afrontar Los microplásticos están muy extendidos en el medio ambiente y son motivo de creciente preocupación. Su pequeño tamaño facilita la ingestión por organismos situados en la base de diferentes cadenas tróficas. Pueden bioacumularse a través de las cadenas tróficas y también absorber y transportar contaminantes orgánicos, como los contaminantes orgánicos persistentes.
Los microplásticos pueden contener una mezcla compleja de sustancias químicas, que posteriormente pueden liberarse en el medio ambiente y constituir nuevas vías de riesgo para los organismos. Su ubicuidad en los océanos, los suelos y la atmósfera está agravando la preocupación por sus efectos negativos en los ecosistemas vulnerables (por ejemplo, arrecifes de coral, aguas profundas, regiones polares) y la biodiversidad (toda la vida marina, desde el plancton hasta los grandes mamíferos marinos, se ha visto afectada por la contaminación ocasionada por los microplásticos). Se están estudiando los posibles riesgos para la salud humana a través de la ingestión o la inhalación
4 . Las pruebas cada vez más evidentes sobre la presencia de microplásticos en los alimentos marinos, la sal, la miel, las frutas y el agua potable podrían socavar la confianza de los consumidores con consecuencias económicas devastadoras. El impacto económico en actividades como la pesca y el turismo es enorme. Esta iniciativa tiene por objeto corregir las deficiencias del mercado y de la reglamentación que figuran a continuación, y poner de relieve las lagunas de conocimiento pertinentes.
1. Ausencia de incentivos de mercado para que los operadores tomen medidas destinadas a reducir las emisiones no deliberadas de microplásticos en el medio ambiente. Esto se debe también a la complejidad de las emisiones (es decir, diversidad de factores que influyen en ellas para cada fuente) y de las cadenas de valor (diversos agentes desempeñan un papel determinado en las emisiones). Las medidas de carácter voluntario son limitadas y poco o nada han logrado reducir hasta la fecha. En cuanto a los textiles, el Acuerdo intersectorial y el Comité Europeo de Normalización están trabajando en métodos de ensayo para determinar la liberación, identificación y evaluación de microplásticos procedentes de los textiles durante su fabricación y utilización. El acuerdo no prevé ninguna actuación para reducir las emisiones. En cuanto a los neumáticos, la industria europea de los neumáticos creó un grupo de trabajo sobre la viabilidad de los ensayos relativos al desgaste de los neumáticos para elaborar una norma sobre la abrasión. Por lo que respecta a los gránulos de plástico, hasta la fecha la operación «Clean Sweep», una guía elaborada por la industria europea del plástico desde 2015, sigue siendo un instrumento voluntario en el que participan también carecen de información sobre quién manipula los productos plásticos, como los gránulos de plástico, de forma responsable.
5. Fragmentación del mercado: Algunos Estados miembros y entidades regionales, incluidos los convenios marinos regionales7 , están estudiando o aplicando medidas para hacer frente a la contaminación ocasionada por los microplásticos. Los filtros de microfibra para las lavadoras nuevas serán obligatorios en Francia de aquí a 2025, a pesar de que hay quienes advierten del riesgo potencial de que los consumidores los laven y liberen así microplásticos a las aguas residuales. Todos los operadores de gránulos de plástico de Francia tendrán que aplicar procedimientos para evitar las pérdidas de tales gránulos en el medio ambiente de aquí a 2022 y adoptar equipos eficaces de aquí a 2023. La posición de las empresas que aplican medidas de reducción se ve debilitada por la competencia de las empresas que no las aplican. Las empresas que comercian de manera transfronteriza se enfrentan a costes adicionales para cumplir requisitos diferentes en los distintos mercados, en caso de que existan. Es probable que, sin la intervención de la UE, el problema empeore. Dado que se espera que la producción y el consumo de plásticos aumenten en los próximos años, las consecuencias para el medio ambiente se multiplicarían en consecuencia, y los riesgos para la salud humana aumentarían debido a la acumulación de microplásticos. El impacto económico también aumentaría y la posición de las empresas «responsables» se vería aún más debilitada. Por lo tanto, los motivos medioambientales, sanitarios y económicos para actuar son evidentes.principalmente productores y carece de incentivos para una aplicación eficaz y una evaluación por terceros. Las futuras medidas de reducción deben aplicarse a toda la cadena de suministro. 2. Ausencia de un enfoque global de la UE en relación con los microplásticos liberados de forma no deliberada, aunque existe legislación específica con objetivos parciales en relación con los microplásticos (Directiva marco sobre la estrategia marina, Reglamento sobre los productos fertilizantes, Directiva sobre el agua potable). Esta situación puede dar lugar a una política incompleta o incoherente de lucha contra la contaminación ocasionada por los plásticos.
3. Lagunas de conocimiento Aún deben estudiarse los riesgos y la presencia de microplásticos en el medio ambiente, el agua potable y los alimentos. Los métodos de muestreo, tratamiento, análisis de datos y notificación no están suficientemente armonizados. Más recientemente, en el marco de la Directiva refundida sobre el agua potable, se encomendó a la Comisión la elaboración de un método armonizado para medir los microplásticos presentes en el agua potable en los próximos 3 años
5 . En el marco de Horizonte 2020, se puso en marcha una acción de coordinación y apoyo para armonizar los procedimientos de seguimiento y evaluación de la contaminación por plásticos6 . 4. Información incompleta que reduce la capacidad de elegir productos sostenibles y manipularlos de forma sostenible. Los consumidores no tienen acceso a información completa y fiable que permita tomar decisiones de compra coherentes con la importancia que conceden a productos más ecológicos, como los textiles y los neumáticos con menores emisiones de microplásticos. Los operadores en la cadena de valor Razones para la actuación de la UE Base jurídica Los artículos 192 (medio ambiente) y 114 (funcionamiento del mercado interior) del Tratado de Funcionamiento de la UE constituyen la base jurídica de la intervención de la UE y se elegirán en función del contenido de las posibles medidas. Necesidad práctica de la actuación de la UE La contaminación ambiental procedente de los microplásticos es transfronteriza, de modo que las emisiones no deliberadas de un Estado miembro pueden contribuir a la contaminación en otro. Las pérdidas de gránulos de plástico (fugas crónicas y pérdidas accidentales) o las emisiones no deliberadas de fibras textiles sintéticas y neumáticos durante su fabricación o uso pueden causar contaminación ambiental transfronteriza a través de la atmósfera, el suelo o el agua. Si la UE no interviene, existe el riesgo de proliferación de medidas, con el consiguiente perjuicio para el mercado interior. Unas medidas armonizadas a escala de la UE podrían aportar economías de escala, una menor carga reglamentaria y administrativa y unas condiciones de competencia equitativas entre los operadores responsables. B. Objetivos y opciones de actuación La consecución de una economía climáticamente neutra y circular exige la movilización de nuestra industria. La industria del plástico ha iniciado el cambio a un modelo más sostenible, pero sigue siendo demasiado «lineal», es decir, demasiados productos de un solo uso, eliminados como residuos y demasiadas emisiones liberadas a lo largo de todo el ciclo de vida del producto. La reducción en origen sigue siendo un reto clave. La iniciativa tiene por objeto reducir las emisiones accidentales de microplásticos en el medio ambiente, reduciendo la contaminación ambiental y los riesgos potenciales para la salud humana. Se dirige a los mayores contribuyentes de microplásticos en el contexto europeo actual (casi 2/3 de las emisiones totales8 ), es decir, 1 ) la abrasión de los neumáticos, 2) los gránulos de plástico de preproducción durante todo su ciclo de vida y 3) las fibras textiles sintéticas durante todo su ciclo de vida. Cuando la reducción en origen no sea posible o suficiente, podrán estudiarse medidas en fases posteriores del ciclo de vida, posiblemente en combinación con sistemas de responsabilidad ampliada del productor9 . Las medidas que deben tenerse en cuenta podrían incluir: en el caso de la abrasión de los neumáticos: · requisitos de diseño ecológico, incluidos nuevos materiales, y elaboración de una norma sobre abrasión de los neumáticos; · explorar el potencial de los neumáticos recauchutados; · explorar los vínculos con el tipo de vehículo, el mantenimiento del vehículo, las características de la carretera y el comportamiento del conductor, incluida la influencia de los sistemas de conducción autónoma en las emisiones de microplásticos; 7 Punto 1 del orden del día (ospar.org) 8 Emisiones anuales estimadas (toneladas): 33 834 de textiles, 503 586 de neumáticos, y 92 259 de gránulos de plástico (EUNOMIA modelling, 2018). 9 Responsabilidad ampliada del productor. 4 · aumentar la captura de microplásticos, incluso a través de infraestructuras ecológicas. En el caso de las pérdidas de gránulos de plástico: · seguir desarrollando los enfoques voluntarios existentes impulsados por la industria a través de la operación «Clean Sweep»; · introducir la obligatoriedad de la formación del personal y el etiquetado de envases y cisternas de gránulos de plástico indicando que son perjudiciales para el medio ambiente; · introducir un sistema regulador de obligaciones de responsabilidad e indemnización para reparar los daños medioambientales causados por las pérdidas de gránulos de plástico; · introducir un sistema reglamentario que exija que toda la cadena de suministro se adhiera a las mejores prácticas para prevenir las pérdidas de gránulos de plástico, incluidas auditorías y certificaciones independientes realizadas por terceros. En el caso de las fibras textiles sintéticas: · introducir requisitos de diseño ecológico, incluido el uso de nuevos materiales, como los hilos biodegradables; · mejorar los procesos de fabricación, incluido el prelavado de la ropa, antes de su comercialización; · establecer normas para responsabilizar a los productores de que intervengan antes de que los productos puedan convertirse en residuos, como los sistemas de recogida; · facilitar el contenido reciclado o la remanufactura; · aplicar filtros u otras soluciones técnicas a las lavadoras, lavadoras-secadoras y secadoras de tambor; · aplicar tecnologías para evitar la mezcla de microplásticos con lodos en plantas de tratamiento de aguas residuales; · establecer requisitos mínimos de sostenibilidad o información y etiquetado de los productos en función de su nivel de emisión de microplásticos; · desarrollar enfoques voluntarios por parte de la industria. Estas opciones, o combinaciones de opciones, se evaluarán en función de una hipótesis de referencia «sin cambios» para seleccionar el mejor enfoque. Al hacerlo, se prestará especial atención a la viabilidad operativa, minimizando las cargas administrativas conexas y facilitando la aplicación y el cumplimiento. Asimismo, se prestará especial atención a la coherencia con los instrumentos o iniciativas políticos de la UE existentes y nuevos, tal como se ha descrito anteriormente. También se evaluarán cuidadosamente los requisitos relacionados con los aspectos medioambientales a lo largo de la cadena de valor, también en el contexto de las normas de la OMC10 .
La UE seguirá fomentando la cooperación internacional con vistas a reforzar la acción conjunta necesaria. C. Repercusiones probables Repercusiones económicas probables Las medidas de la UE promoverían un mercado único más eficiente para los productos con menores emisiones de microplásticos en toda la UE, al tiempo que alentarían a los operadores de la UE a innovar y explotar las ventajas de ser pioneros. Las medidas para reducir los efectos negativos sobre el medio ambiente (por ejemplo, cambios en los materiales, el diseño o los procesos de fabricación de textiles y neumáticos, cambios en el modo en que se manipulan los gránulos para la industria) pueden dar lugar a costes adicionales a corto plazo para los productores o minoristas que cabe esperar disminuyan con el tiempo debido al aprendizaje y a las economías de escala. También cabe esperar que los costes actuales soportados por los agentes económicos como consecuencia de los efectos negativos de la contaminación por microplásticos (por ejemplo, medidas paliativas, actividades de limpieza, acciones legales, responsabilidad ampliada del productor) disminuyan con el tiempo debido a la existencia de productos más duraderos en el mercado y a un mejor uso de los recursos. Se espera que una mejor información a lo largo de las cadenas de valor facilite el cumplimiento por parte de las autoridades públicas de la legislación nueva y existente relativa a los productos, contribuyendo así a garantizar la igualdad de condiciones para los productos fabricados e importados sostenibles. Algunas opciones estratégicas pueden dar lugar a nuevos costes administrativos para los operadores económicos que participan en la comercialización de productos en el mercado de la UE. Sin embargo, las medidas adoptadas a nivel de la UE pueden dar lugar a simplificaciones para los operadores económicos que operan en varios mercados nacionales. Algunas medidas también pueden incluir nuevos costes administrativos para las autoridades públicas que participan en la aplicación de cualquier nueva legislación. Estos costes de aplicación también dependerán de la disponibilidad de herramientas informáticas, datos secundarios, servicio de asistencia y formación. Repercusiones sociales probables Una mejor información a lo largo de las cadenas de valor puede impulsar (aún más) la demanda de productos sostenibles, con los consiguientes beneficios para el crecimiento y el empleo a escala mundial. Los costes soportados por las comunidades debido a los efectos negativos de la contaminación por microplásticos (como se 10 Organización Mundial del Comercio. 5 ha descrito anteriormente) deben disminuir a medida que entren en el mercado productos más duraderos. Impacto medioambiental probable La intervención tendrá por objeto reducir la incidencia, la concentración y los efectos medioambientales negativos de la contaminación por microplásticos. Las medidas contribuirán en gran medida a la consecución de los objetivos generales del Pacto Verde Europeo, al tiempo que contribuirán a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en particular el ODS 12 sobre producción y consumo responsables, el ODS 13 sobre la acción por el clima, el 14 sobre la vida submarina y el 15 sobre la vida de ecosistemas terrestres. Derechos fundamentales Dependiendo de las opciones elegidas, la iniciativa podría contribuir a la consecución de una serie de objetivos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, por ejemplo condiciones de trabajo justas y equitativas, protección del medio ambiente y de los consumidores. D. Instrumentos de mejora de la legislación Evaluación de impacto En una evaluación de impacto se analizarán las opciones y los impactos asociados frente a una hipótesis «sin cambios». Se prestará especial atención a la viabilidad operativa, la simplicidad legislativa y los costes administrativos, a facilitar la aplicación y el cumplimiento, así como a la coherencia con los instrumentos o iniciativas políticas de la UE existentes y nuevos.
Se estudiará si lo que se requiere es una nueva iniciativa legislativa o un instrumento diferente. También identificará cualquier posible impacto que estos instrumentos políticos puedan tener en terceros países. Estrategia de consulta Se utilizarán varias herramientas para consultar a las partes interesadas como parte de las actividades de recopilación de información de la Comisión: · Una consulta pública en línea de 12 semanas de duración disponible en todas las lenguas oficiales de la UE. El cuestionario incluirá preguntas generales destinadas a todas las partes interesadas y preguntas para obtener información más especializada de expertos, incluidos los productores/transformadores de plásticos, las asociaciones sectoriales, los propietarios/minoristas de marcas, los consumidores, los recicladores, la investigación y el mundo académico, las organizaciones no gubernamentales, las autoridades públicas, los organismos de certificación y normalización. · Seminarios: Todas las partes interesadas podrán participar en seminarios especializados en línea. Se organizará un seminario para las autoridades competentes de los Estados miembros. · Entrevistas: Se entrevistará a las partes interesadas pertinentes para verificar la información recogida de distintas fuentes. ¿Por qué se realiza la consulta? La consulta será accesible a todas las partes interesadas para que todos puedan expresar sus puntos de vista sobre una posible política de lucha contra la contaminación ocasionada por microplásticos. Además, la consulta se utilizará para recopilar información adicional sobre las fuentes, el seguimiento, las iniciativas conocidas para limitar las emisiones y las posibles medidas para reducirlas. Público destinatario La Comisión tiene la intención de consultar al público y a las partes interesadas con más conocimientos técnicos. Entre ellas se incluyen, además de las cadenas de valor del plástico pertinentes, las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros, los convenios marinos regionales en toda Europa, la sociedad civil y las organizaciones de consumidores, los organismos de certificación y las organizaciones de supervisión, el mundo académico, los grupos de reflexión y de investigación y el público en general de la UE
